Лобистката дейност – съгласуване на интересите
Това те правят на централно държавно равнище. Социално лобиране извършват и неправителствените организации, занимаващи се с правозащитни и екологични проблеми, опитващи се да влияят на решения на властите, повече на местно равнище, като по този начин осъществяват един от елементите на конституционната система за демократично представителство на малцинствата в решаването на проблемите.1 Икономическото лобиране се осъществява от представителите на националния капитал чрез финансово икономически групи, търсещи облегчения, протекционистична политика, промяна в нормативни актове – обикновено на централно равнище. Основно целите на лобизма при тях са : разпределение на бюджетни средства, контрол над природни ресурси, получаване на кредити, приватизация, достъп до финансиране по проекти и програми.2 По характер лобиската дейност е едноцелева или многоцелева. Ако целта на лобизма е промяната на един нормативен акт, групата, която го поръчва, приключва дейноста си с получаването му. Многоцелевата група за лобиране е многопрофилна и дълготрайна, тя обикновенно действа и на местно, и на централно равнище.3 По вид на въздействието лобирането се разделя на пряко и косвено. Пряко лобиране например е личната среща. Канене на определени лица да ви посетят, да бъдат гости на ваши форуми и конгреси. Косвеното включва връзки с пресата, която да огласи проблема и искането под формата на статия, създаване на коалиция от съюзници, чрез която да се направи искането, организирането на кампания, резултатите от която да подсетят съответния орган.4 По степента на откритост и легалност лобирането се дели на легално, ограничено легално и нелегално, сиво. Характерното на сивото лобиране е, че се вижда само резултата – решението и органа, който го е взел, но не е видно кой стои зад това, а само се предполага.5 По отношение на органа на властта лобирането може да бъде външно и вътрешно. Вътрешно – вътре в органа определена група да се бори за издаване на подходящото решение. Външно – въздействие върху органа от регистрирани или нерегистрирани лобисти.6
Лобистката дейност се осъществява в три основни форми: информационни контакти, обществен натиск и сделка. Методите на лобизма можем да разделим на три групи: социално-приемливи, погранични, криминални. Информационните контакти могат да бъдат устни, писмени, електронни, чрез медиите. Формите на лобизъм в органите са: изказвания на различни форуми; изготвяне и внасяне на проекто-предложения за закони и постановления; организиране на съгласувателни процедури и участие в тях; преговори на лобистите с представители на властта; парламантарни питания, кръгли маси, конференции, семинари; създаване на депутатски обединения и др. Натискът като форма на лобиране включва: обръщения на групи граждани към органите на властта с искания; провеждане на митинги, демонстрации; психологически натиск върху длъжностните лица; организиране на публикации в медиите; криминален натиск, шантаж, заплахи.7 Сред лобистките методи влиза и назначаването на свой човек в органа, който е най-решаващ за резултатите от дейността ти. Ти плащаш за неговото назначение като министър, той после с решенията, които организира, връща „заетото” и ти позволява да спечилиш от назначението му. Най-често използваният метод е гласуване на депутатите. Лобирането се извършва чрез финансиране на кампанията, а после депутатът се отблагодарява чрез гласуване на каквото трябва с отработване на вложените в него средства. Най-простата форма – сделка: плащаш пари, получаваш решение. Формата на осъществяване на лобизма има принципно различие за последствията от неговата реализация спрямо държавата и спрямо обществото.8
За да се избяга от сивите форми на лобирането, трябва да се легализират видовете лобиране, да се регламентират и да се узаконят. Така незаконните ще се инкриминират. За да се направи лобирането ефективно и легитимно, е нужно за неговите цели да се привлекат социални сили, които представлят широк кръг обществени интереси, но не са имали пряк достъп до властта. Именно множеството участници в един такъв процес прави лобирането във властите даващо равни възможности за участие на всички и превръщат лобизма в инситтут на демократичната политика.9
Има две основни форми за комуникация в рамките на лобистката дейност:
– Довеждане на исканата информация до органа по пътя на неформалните контакти. В качеството на изпълнител в този случай е носителят „know hot” и „know who”, т.е. лице добре ориентирано в предаването на информация, както и в избора на най-подходящите за информационно въздействие лица. Като правило тази форма е присъща на големите индустриални групови интереси, действащи вътре в политическата система. За миноритарните и маргиналните социални групи тази форма на комуникация е недостъпна.
– Комуникация с използването на масмедиа. Въздействието върху центровете на взимане на решения се осъществява по пътя на умонастроенията в обществото и в средите на електората в посока, към която е заинтересована лобиращата група. Тук много зависи от състоянието на средствата за масова информация, които могат да се окажат под жесток държавен надзор или под контрола на големи политически и финансово промишлени групи.10
Има и други гледни точки на различните изследователи:
-Информационните контакти, като форма на лобиската дейност, се осъществяват със следните методи: устни, писмени, електронни и пр. Информацията, като инструмент на въздействието върху държавните органи, може да се предава пряко, към непосредствения адресат, както и косвено – чрез средствата за масова информация.
-Натискът, като форма на лобистка дейност, може да се осъществява със следните методи: гражданска активност, когато обществени организации, групи граждани или отделни физически лица непосредствено се обръщат към органите на държавната власт, желаейки приемаенето или отмяната на дадено решение. Възможно е използване на митинги, демонстрации и други акции за натиск върху органите на публичната администрация. Криминален натиск, шантаж, заплаха.
-Размяна или сделка, като форма на лобиска дейност. Осъществява се като сделка между лобистите и лицата, работещи в публичната администрация. Лобистите могат да предлагат материални облаги, на длъжностно или политическо лице, или пък спонсориране на политическа кампания, която дава поддръжка на кариерата на политически дейци или държави служители.
-Парламентарен лобизъм – осъществява се от депутатите с привличането на заинтересованата общественост или правителствени чиновници;
-Политическа търговия, която представлява форма на реализация на интереси чрез разрешаване на политически противоречия под формата на компромис;
-Сенчести неформални съглашения -много ефективни в условията на политическа нестабилност;
-Кампании по обработка на общественото мнение чрез медиите с мобилизация на обществеността – обществени кампании, инициативи за масови мероприятия. Целта на такива кампании се състои в обезпечаването на масова поддръжка на това или онова искане, а също и в оказване на психологическо въздействие върху адресати или посредници.11
Класификацията на формите на лобизма в различните му плоскости, е въпрос, който традиционно интересува изследователите на това обществено явление:
-по локализация на мястото на провеждане на лобизма: пряка, осъществена по пътя на непосредственото въздействие върху лице или орган; косвена, осъщесвявана по пътя на информационното въздействие чрез медии и експерти; вътрешна, предполагаща дейност на групировка вътре в органите, приемащи решенията.
-по отношение на органите, към които е насочен: парламентарен; висши органи на изпълнителната власт – правителство, президент; отраслеви и специализирани централни административни органи – министерства, агенции, държавни корпорации, централна банка, държавни предприятия; саморегулиращи се организации, чиято дейност е регулирана законодателно; близки до властта влиятелни асоциации и съюзи.
-по групова принадлежност: териториален, отраслеви, корпоративен, професионален, национален, политически.
-по цели: политически, бюджетен, законодателно регулиране на икономически отношения – такси, данъци, акцизи, местни наредби, национални преференции.12
Методи за извършване на лобизма са: напълно легални, полулегални, криминални. Към криминалните методи принадлежат: подкуп, заплаха, шантаж, измама, взимане на лица за заложници, криминални интервенции върху личноста или орган. Сред напълно легалните методи са публикация в медиите, обръщения към органите на властта, изследване на общественото мнение, оповестяване на експертни мнения, кампании и мероприятия на обществеността, разрешени митинги и демонстрации, дълги съдебни процеси, възпрепятстващи неизгодно решение. Пограничните методи вклюват политическата търговия, която не се преследва по закон, но която е изградена на базата на лъжата към избирателите, към нарушение на партийните устави и програми. Скалъпените социологически изследвания, които с лъжа обслужват една желана теза. Фалшиви експертни доклади, които премълчават или изопачават нещо, за да докажат тезата на възложителя. Внедряването на агенти в конкурентни организации и държавни органи, за да се получи исканото въздействие с конспиративни методи. Изкуственото създаване на кризи, използването на лични слабости и пристрация на лицата, взимащи решения.13
Лобизмът в неговите некриминални прояви може да се познае по това, че той изпълнява наистина важни социални функции:
-Функция на посредничество между обществените групи и техните интереси и властта. Тук лобистите са един допълнителен информационен канал, обезпечаващи органа, приемащ решения с една допълнителна информация, която засяга интересите на цели групи граждани. Често тази информация има по-високо качество, отколкото доставеното по служебен път от държавни консултанти и експерти. Така лобистите, без да са си поставяли точно такава цел, подобряват качеството на вземаните от органите решения.
-Функция на допълнително обезпечение на плурализма в обществените интереси. Органите на властта, получавайки от лобистите информация за отражение на решението върху отделни целеви групи са в състояние да представят баланс на интересите на населението на страната, и следователно строят истинска, реална политическа стратегия на властта по този проблем, основана на действителни, а не на хипотетични интереси на гражданите, намирайки оптимален баланс на обществения консесус и политическата стабилност.
-Функция на допълнително обезпечение на участието на гражданите в приемането и реализацията на политическите решения. Съвременните демократични системи предполагат съществуването на големи политически партии, своего рода хиперкорпорации. В тези условия за редовия гражданин или неголяма група по интереси единственият начин за участие в приемането на решение и реализацията му, е самостоятелното занимание с лобистка дейност или наемането на профисионален лобист.14
Лобирането използва търди и меки методи за взаимодействие с органите на властта, от които зависи вземането на нужното решение. Твърдите са: подкуп, заплаха, шантаж, измама, търговия. Меки – консултации, установяване на отношения със заинтересовани групи, социологически проучвания, групи за поддръжка и пр. Имайки предвид легалния лобизъм, легалните методи на влияние на лобистите върху властта, това е допълнителна информация, постъпваща в органите на властта от лобистите, което помага за оптимизиране на тяхната дейност. Ето и как изглеждат стъпките на лобистите: анализ на проблемната ситация, формулиране на проблема; формулиране на конкретния интерес; определяне на крайната цел на лобиската дейност; избор и организация на субекта, който ще извърши лобистката дейност; определяне на органа и длъжностното лице, което може да реши проблема и върху което ще бъде осъществена лобиската дейност; изработка на план на лобиските действия; определяне на формите и методите за лобизъм; идентифициране на съюзници и противници, избор на начин на отношения с тях.15
Ето някои лобистки практики, препоръчвани в помощ на неправителствените организации, интервениращи в органите на властта:
-Организацията трябва да е наясно с ролята на правителството в икономиката. Действията на държавата се определят от конституцията, съществуващите закони, общите политически тенденции, партийните програми, влиянието на други групи върху партиите и правителството. Задача на правителството е да насърчава общото благо. Влияние оказват също така личните и политическите цели, нивото на знания на отговорните чиновници, основните принципи на правото, професионалният жаргон на юристите и др.
-Лобистката дейност може да е успешна само когато при изготвянето на предложенията се вземе предвид общото благо. В много случаи се налага постигането на баланс с интересите на други групи. За целта обаче трябва да се познават интересите на тези други групи.
-За да бъде убедителна и приемлива, лобистката дейност трябва да се концентрира не само върху собствените интереси, а да е насочена и към повишаването на благосъстоянието на страната. Подходящи за това аргументи са: създаване на нови и запазване на съществуващите работни места, икономически растеж, развитие на икономиката, иновации, повишаване качеството на образованието и др. В писмената аргументация собствените интереси на бранша в никакъв случай не трябва да се тушират, но и не бива прекомерно да се изтъкват.
-За да са ефективни, лобистките дейности трябва да започнат на един много ранен етап (поне година преди вземането на решение). Преднината във времето може да се използва за детайлни анализи и интензивна работа с обществеността. В противен случай ще са необходими по-висока интензивност на работата и привличане на външни ресурси (консултанти, експерти, работни групи и др.).
-Във връзка с лобистката дейност е спешно необходимо чрез поредица от мероприятия да се укрепи преговорната позиция (“bargaining power ”) на съюзите. Такива са: повишаване на представителността (повече членове), взаимодействие с други групи по интереси с идентични или подобни интереси и повишаване на качеството и интензивността на лобистките дейности.
-Организацията трябва да е известна с това, че излизащата от нея информация е 100% сигурна и достоверна; че прави предложения, насочени към укрепване на общото благо, и че с малко добро желание същите биха могли да се приемат; че оказва съдействие на служителите в министерствата и администрациите при тяхната работа, и че с предложенията си преследва създаването на благоприятна за всички ситуация (“win-win-situation ”).
Политиците обикновено предпочитат разговорите да се водят при затворени врати, така те си осигуряват предимството да държат всички опции възможни. Тъкмо обратното – на НПО и е необходима обществеността, за да подобри преговорната си позиция, да намали съпротивата от страна на други браншове и групи по интереси срещу правените от нея предложения и да генерира подкрепа за тях. За да се постигне оптимален ефект, разполагането на работата с обществеността във времето трябва много внимателно да се избере и планира. Най-напред трябва да се направи опит за убеждаване на държавните органи чрез предварителни разговори. Ако се окаже съпротива или се прилага тактиката на протакане, значи е време да се потърси и мобилизира обществеността. За това обаче е необходима известна предварителна подготовка: би трябвало вече да са налице контакти с пресата и останалите медии, НПО трябва да е поддържала редовни контакти с медиите, например чрез покани за участие в публичните си прояви, за посещение при подбрани членове, провеждане на принципни разговори и др.
„Недостатъчен е и капацитетът, и приносът и отговорността на партньорите към постигане на консенсус. Нерядко заседанията на консултативните органи или публичните обсъждания се свеждат единствено до информиране, което ограничава чувството за „собственост“. Обичайна практика е критичните мнения просто да се подминават от администрацията, но също толкова обичайно е партньорите извън администрацията да не се чувстват отговорни за крайния резултат от процеса. От друга страна, наблюденията показват, че обикновено партньорските структури включват участници с твърде различно ниво на предварителна информираност и компетентност. Слабо подготвените участници или „не участват“, или техният принос е неадекватен (необосновани критики, нереалистични предложения). Участието в партньорски структури, занимаващи се с фондовете на ЕС, изисква запознаването с голям обем от документи, както и значителни експертни и технически познания. НПО в Комитетите за наблюдение, управление и планиране, са винаги ценени заради техния професионализъм, знания, конструктивен подход и експертиза. Обаче, техният капацитет като организации с нестопанска цел е ограничен.”16
Основните лобистки техники според И. Цакова се систематизират чрез представянето на лобирането като процес, който съдържа няколко етапа.
Първият етап обхваща събиране на необходимата информация по проблема, предмет на лобистка дейност:
a) идентифициране на компетентните по въпроса държавни служители (депутати, експерти, министри, чиновници) като източници на информация;
б) събиране на обективна, пълна, точна и своевременна информация по проблема (обща, текуща, оперативна, конкретна, оценъчна, открита, полузакрита, секретна и пр.).
Вторият етап визира изготвяне на лобистка стратегия и изборна лобистки тактики за действие, съобразно условията, проблема и лицата, които ще бъдат обекти на лобиране. Лобистката стратегия, съдържа краткосрочни, дългосрочни, крайни и междинни цели. Най-печеливша е стратегията, при която целите на лобиращата група са в синхрон с националния (общоевропейския) интерес. Изборът на конкретни тактики зависи от отговорите на въпроси като: къде да се лобира (институция), кога?, пред кого (държавен служител) и как? Начините на лобиране зависят от наличните ресурси (организационни, финансови и информационни) и конкретния политически контекст.
Третият етап е свързан с мотивиране на лобираните лица за действие в подкрепа на каузата на заинтересованата група. Съществуват разнообразни техники за мотивация. Нужно е разграничаване на легални и нелегални техники. Неправомерните техники включват обещание или предоставяне на подкуп, заплахи, шантажи, възползване от идеологически, религиозни пристрастия и други характерологични особености на длъжностното лице. Особено ефективни техники за мотивация на длъжностни лица са свързани с предоставяне на необходимата за тях информация, респективно аргументи за вземане на конкретно решение. Нужно е успоредно с мотивирането на възможните съюзници да се извършва и неутрализиране на опонентите.
Четвъртият етап обозначава подготовката, организацията и провеждането на лобистка кампания. Кампанията включва разнообразни дейности, които трябва внимателно да се разположат във времето (изготвяне на хронограма и часови график); постоянен мониторинг на парламентарната и правителствена дейност; убеждаваща комуникация с лобираните лица чрез различни комуникационни техники: лични срещи, официални писма, телефонни разговори, факсове, електронна комуникация и пр., както и медийна кампания за формиране на позитивно обществено мнение по проблема.
Петият заключителен етап представлява упражняване на лобистки натиск с цел реализация на поетите ангажименти от лобираните лица и постигане (пълно или частично) на набелязаните цели. Той може да включва медиен натиск и други форми на гражданска подкрепа.
Твърде важен е въпросът – точно кога да се упражни лобисткият натиск. Всеки конкретен случай е специфичен, но има една, така да се каже, универсална европейска практика. Като най-подходящо за лобиране се определя времето, когато се зараждат първоначалните идеи за даден законопроект или проект на друг административен акт. Точно определени хора, длъжностни лица, са отговорни да инициират началото на процеса по изработването на проекто-документ, който впоследствие да се консултира с други длъжностни лица, политически партии и пр. и накрая с представители на конкретния орган за вземане на решение. Твърди се, че финалният вариант на проектозакона обикновено съдържа 80% от съдържанието на първоначалния текст в черновата. Разбира се, лобистът трябва да е заслужил доверието на служебното лице, което да се възползва от “услугите” му, изразяващи се в предоставяне на определена информация. 17
Според И.Цакова по-важните лобистки техники и практики бихме могли да обобщим така:
-Наемане на професионалисти за извършване на лобистки услуги срещу заплащане (юристи, икономисти, консултанти, PR-специалисти и др.);
-Предоставяне на информация (статистическа, финансова и пр.) на държавни органи по предстоящи за решаване въпроси;
-Ангажиране на експерти за участие в работата на парламентарни комисии или в министерствата при изготвянето на законопроекти;
-Лобистко влияние при формиране на политически дневен ред (седмична, месечна програма на парламента, правителството и др.);
-Изказвания на депутати в рамките на парламентарния контрол – питания, актуални въпроси и др. в интерес на заинтересованата организация;
-Организиране на медийни (рекламни и пропагандни) кампании по даден проблем, формиращи и насочващи общественото внимание в определена посока в продължение на дни, седмици, дори месеци; ангажиране на журналисти с изготвяне на съответни материали: интервюта, репортажи, статии в печатните и електронни медии с цел изработване и поддържане на позитивен имидж на дадена персона, лоби-група или нейната кауза;
-Стимулиране, окуражаване и организиране на масови прояви: демонстрации, граждански протести, митинги, стачки, подписки, петиции по конкретен проблем и пр., способстващи за реализацията на определена цел;
-Упражняване на лобистко влияние върху партиите главно чрез финансиране на избирателни кампании – финансова подкрепа, а не политическа корупция. Установяване на лобистки контакти с представители на управляващи и опозиционни партии;
-Организиране на кръгли маси, конференции (ангажиране на научни работници, експерти, журналисти и пр. с определена тема), подготовка и разпространение на резултати от научни (най-вече социологически) изследвания по конкретен проблем, с което се формира обществено мнение в желаната от заинтересованата група насока;
-Организиране на “натиск от място” чрез изпращане на масови потоци от писма, обръщения до конкретни депутати, министри и пр.;
-Директно лобиране чрез лични срещи и контакти с политици и държавни служители;
-Организиране на празнични събития (панаири, конкурси, коктейли, балове и пр.), изплащане на хонорари за книга, за произнасяне на слово при официален или тържествен случай, за произнасяне на лекция, правене на символични подаръци на високопоставени длъжностни лица от страна на заинтересованата организация и др.;
-Номиниране и подкрепа на кандидати за депутати, кметове, общински съветници в национални и местни избори;
-Използване потенциала на системата за социално партньорство за определени лобистки влияния.
Като успешните лобисти се квалифицират онези, които: имат развита и ясно дефинирана стратегия; добре са проучили достъпа до служителите, изготвящи първоначалния вариант на решенията; предварително и солидно са се подготвили за срещите си с официални лица; могат да представят проблема, предмет на лобиране, кратко и ясно, осъзнавайки, че тяхната позиция по него е само една част от аргументацията, и че поставеният от тях въпрос има и други измерения; имат готовност да представят позицията с исканията си в писмен вид след срещата с длъжностното лице; разполагат с авторитет на вече утвърден и полезен източник на информация; осъзнават позицията си, както на получател, така и на доставчик на информация за институциите; умеят да преценят границите, в които процесът на лобиране може да се разпростре.18
Автор: Дончо Иванов, национален координатор на Коалиция за устойчиво развитие
Източници:
1. Кучеров, А.Л., Правовое регулирование лоббисткой деятельности в РФ. Государственная власть и местное самоуправление в РФ: система, опыт, перспективы. М. 1998, с. 45
2. Любимов, А.П., Лоббизм как конституционно-правовой институт, М. 1998, с. 30
3. Robert Hull, Lobbying Brussels: A View from Within, In: Lobbying in the European Community, Ed. by S. Mazey and J. Richardson; Oxford University Press, 1993, p. 82-88
4. Стоева, А., Професия „лобист” или изкуството да убеждаваш, сп. Икономика, 2004, №3, с. 70-71
5. Василев, В., Приватизацията сблъска правителството и икономическите лобита, сп. Икономика, 2002, № 8-9, с. 7-10
6. Милина, В., Лобизмът като политическо средство, сп. Военен журнал, 2003, №1, с. 92-100
7. Тенева, В., „За” лобизма в България, сп. Общество и право, 2003 г., №5, с. 8-10
8. Тошева-Берова, Т., Лобизмът – корупция на светло или легален механизъм за влияние, сп. Общество и право, 2002, № 10, с. 18-19
9. Лоббизм в России, Нещадин А., Блохин, Верещягин В., сп. Безопасност, М., 1995, №5/6, с. 78-79
10. Формированые системы цивилизованого лоббизма в России: GR и проблемы еффективности взаимодействия общества и власти / Под ред. В.И. Быкова/, М., 2006, с. 189
11. Graham,R., Public Affairs and Corporate Relations, In: The Practice of Public Relations. Ed.by S,Black, BH Ltd., 4-th Ed., 1995, рр. 30-42
14. Масловская, Т.С., Теория и практика лоббирования в России и в субектах Российской Федерации, М., 2008, с. 127